广 东 省 肇 庆 市 鼎 湖 区 人 民 法 院
行 政 判 决 书
（2011）鼎行初字第4号
原告：广东省四会市***经济合作社。
代表人：冼*生。
委托代理人：伍*时。
委托代理人：冼*星，男。
被告：**政府。
法定代表人：陈*。
委托代理人：江*燕。
委托代理人：刘*槐。
第三人：广东省四会市**村委会（以下简称**村委）。
代表人：宁*强。
第三人：广东省四会市**村委会**经济合作社（以下简称**社）。
代表人：邓*生。
第三人：广东省四会市**村委会**经济合作社（以下简称**社）。
代表人：利*祥。
第三人：广东省四会市**村委会**经济合作社（以下简称**社）。
代表人：冼*强。
第三人：广东省四会市**村委会**经济合作社（以下简称**社）。
代表人：冼*芳。
第三人：广东省四会市**村委会朱边经济合作社（以下简称朱边社）。
代表人：宁*能。
第三人：广东省四会市**村委会元心经济合作社（以下简称元心社）。
代表人：宁*生。
上列第三人的共同委托代理人宁*强，男。
上列第三人的共同委托代理人冼*强，男。
原告广东省四会市***经济合作社（以下简称兴贤社）不服被告**政府（以下简称四会市府）作出的四府决[2010]1号《关于四会市大沙镇**村委会兴贤经济合作社与**、**、下洗、**、朱边、元心经济合作社河滩地权属纠纷的处理决定》（简称四府决［2010］1号《决定》），向广东省肇庆市中级人民法院起诉，该院于2011年1月19日作出（2010）肇中法行初字第2号行政裁定书，裁定本案移交本院审理。本院于2011年3月21日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告兴贤社的法定代表人冼*生和委托代理人伍*时、冼*星，被告四会市府的委托代理人江*燕、刘*槐，第三人**村委和**、**、下洗、**、朱边、元心社的共同委托代理人宁*强、冼*强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告四会市府因河滩地权属行政裁决，于2010年8月27日对原告兴贤社和**、**、下洗、**、朱边、元心社作出四府决[2010]1号《决定》，认为原告和**、**、下洗、**、朱边、元心六社使用两个海心洲河滩地种植作物，但不能出具证据证明该河滩地归其所有，因此，不能仅仅因其实际使用的事实就认定该河滩地所有权归其所有。原告与**等六社自六十年代起按原马岗大队划分的面积使用牛头寨海心洲、黄塘洞海心洲的河滩地，彼此之间对原来划分并经过丈量的使用面积没有异议，本府对各自使用该土地的事实予以认可。因马房水利枢纽工程的建设，工程管理处基于上述各合作社长期使用这些河滩地种植作物受浸的事实，已对可能受浸的河滩地给予了适当的经济补偿。**村委对拨付的补偿款项作出的处理方案并无不当。原告的部分村民在两个海心洲周边沉积扩大的河滩地上种植作物，无论其使用该土地的实际时间长短，都不能因此而取得土地所有权。同时，原告在本府发出举证通知书期限届满未提供相关证据证明海心洲周边沉积扩大的河滩地归其所有，其主张缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项、第三条第一款、国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十九条的规定，决定对原告要求确认座落在牛头寨海心洲、黄塘洞海心洲周边的50多亩土地权属归其所有的请求不予支持，争议土地所有权属于国家所有。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、《关于四会市大沙镇隆马村兴贤经济合作社与**、**、**、**、朱边、元心经济合作社河滩地权属纠纷的处理决定》一份，证明**政府处理该权属纠纷的意见；
2、确认土地的所有权申请书一份，证明受理该争议的依据；
3、争议土地示意图四张，证明受理该争议的依据；
4、《关于对大沙镇**村委会兴贤村小组争议“海心洲”、“黄塘垌海心洲”开荒地的权属作出处理决定的请示》一份，证明处理该争议的依据；
5、《关于对大沙镇**村委会兴贤村小组信访事项的调查答复》及送达回证一份，证明处理该争议的依据；
6、《关于海心洲黄塘洞海心洲周边土地具体情况的处理方案》，证明**村委会处理争议土地的方案；
7、原告提供的《关于兴贤村小组位于海心洲、黄塘洞海心洲的周边土地所有权归属及征地、青苗补偿问题的申述报告》二份，证明原告对争议土地提出的意见；
8、争议土地位置及村民耕种明细图，证明争议土地长期由原告的村民管理耕作；
9、“黄塘洞”、“牛头寨”海心洲各村面积的证明及现场确认签证书，证明各村获得补偿面积；
10、《对兴贤村确认土地权属的答复》一份，证明**、**、**、**村对原告确认土地权属主张的意见；
11、询问笔录六份，知情人对争议土地的证明；
12、肇府行复【2010】18号行政复议决定书一份，证明原告不服我府作出的决定，经肇庆市政府复议认为我府的决定事实清楚，程序合法，决定维持我府的决定；
13、作出决定的法律依据复印件。证明被告对争议作出处理决定的法律依据，证明我方行为是符合法律规定的。
原告兴贤社诉称： 1960年以前，位于我村附近的海心洲和黄塘洞海心洲的周边是荒地，由于含沙量较大而落荒。1960年开始，我社村民在当时生产队的号召和安排下在这两块荒地上开垦耕种，1960年至1981年间种植花生和番薯，1982年各户又开始连片种植甘蔗，至1994年又改种竹子。我社村民在这两块土地上连续耕种使用了50多年，直到兴建马房电站征地蓄水前，两个海心洲周边土地上的竹子枝繁叶茂，从来没有因这两块土地的权属与任何集体或个人发生争议，两个海心洲周边土地的所有权属于我社所有是无可争议的，但在征地丈量时，在经济利益面前第三人的一些人违背事实，强行将我社的土地占为其所有，侵占了政府补偿给我社的土地补偿款和青苗款，严重侵害了原告的合法权益。我社对**政府作出的四府决［2010］1号《决定》及肇庆市政府维持该决定不服，我社认为四府决［2010］1号《决定》是错误的。理由：一、《决定》在事实上认定错误。争议土地是我社村民1960年开荒耕种，到1962年“四固定”时该土地已收归我社集体所有，由我社统一调整分配，故认定该土地属国有是错误的；二、《决定》在适用法律上的错误。①根据1995年3月11日国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体使用的本集体土地所有权界线确定所有权”的规定，争议土地原告耕种50多年故所有权属原告，该所有权的取得是有法可依的；②《决定》引用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项来处理本案纯属曲解法律，只有依法不属于集体所有的情况下，该法律条文中的滩涂地才属于国家所有，只因争议土地是滩涂地而认定是国有是错误的；③《决定》引用《土地权属争议调查处理办法》第十九条的规定来处理本案更是荒唐，该争议土地几十年由原告村民耕种情况是众所周知的事实，原告无需举证；④《决定》可“本府决定”与“本府认为”自相矛盾。《决定》认为**村委对拨付的补偿款项作出的处理方案并无不当，既然争议土地属于国家所有，为何在征用时给付土地补偿款？！如果是国有土地无需通过征用并给付补偿款，明显自相矛盾。综上所述，请求：1、撤销**政府于2010年8月27日作出的四府决【2010】1号《关于四会市大沙镇隆马村兴贤经济合作社与**、**、**、**、朱边、元心经济合作社河滩地权属纠纷的处理决定》；2、确认座落在原告兴贤经济合作社附近的海心洲和黄塘洞海心洲周边的50多亩土地的所有权后，该征地补偿款、青苗补偿款归原告兴贤经济合作社所有。
原告提交的证据有：
1、《关于四会市大沙镇隆马村兴贤经济合作社与**、**、**、**、朱边、元心经济合作社河滩地权属纠纷的处理决定》，证明四会市政府对争议的土地作出了具体行政行为，并损害了原告的合法利益；
2、肇府行复【2010】18号行政复议决定书，证明肇庆市人民政府维持了**政府的处理决定，原告经过复议程序符合起诉条件；
3、四会市大沙镇**村委会兴贤村小组村民大会决议、村民签名，证明原告的诉讼主体资格，并推举了冼*生、冼*星为村民代表进行诉讼；
4、四会市大沙镇**村委会兴贤经济合作社证明、冼*生的身份证，证明冼*生市原告单位的村长，具备代表人资格；
5、原告于2009年1月20日第一次给被告及有关部门的申述报告，证明原告请求被告处理的要求；
6、原告于2009年2月17日第一次给**政府及有关部门的申述报告，证明原告迫切请求上级有关部门处理的要求；
7、关于对大沙镇**村委会兴贤村小组信访事项的调查答复，证明国土部门利用一般答复愚弄群众；
8、确定土地所有权申请书，证明原告向被告申请对争议土地的确权；
9、快递回执，证明申请书已送达有关部门；
10、行政复议申请书，证明原告申请复议符合法律程序；
11、法规，证明原告申请处理、复议及诉讼有法可依。
被告四会市府辩称：一、本府作出的四府决［2010］1号处理决定的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告对本府的决定不服，提出了行政复议，案经复议机关经复议维持了处理决定。因此，请法院判决予以维持；二、原告提出的第一、二项诉讼请求，没有事实和法律依据，请法院依法予以驳回。原告提出的事实与理由不能支持其诉讼请求，答辩人作出的处理决定，不存在事实认定错误、适用法律错误等情形，因此，原告的请求依法不应得到支持。
第三人**村委和**、**、下洗、**、朱边、元心社述称：争议的海心洲和黄塘洞洲六十年代由马岗大队（**村委前身）分给原告和**、**、下洗、**、朱边、元心各社及红荔果场（原大民生果场）各自耕种至今，在分地时说明各村周边因冲积而扩大的土地都相应地归属各村。随着时间的推移两洲由于洪水带来的泥沙沉积逐渐扩大，各社均有村民自发到两洲周边扩大的河滩地上种植作物。到2007年因兴建四会市马房枢纽工程两洲受浸，村民种植的作物受到影响，为此**村委召集上述各社社长或代表开会，讨论并达成一致意见作出了《关于海心洲黄塘洞海心洲周边土地具体情况的处理方案》确定凡在两洲周边开荒的，周边冲积扩大的面积，其土地补偿款归相对的合作社，青苗补偿款归种植者所有。同年9月19日至21日马房枢纽工程管理处派工作人员会同**村委和兴贤、**、**、下洗、**、朱边、元心社的社长或代表，到现场实地进行丈量，确认了各社的亩数，并在《现场确认签证书》上签名确认，我们认为《现场确认签证书》就各方代表的真实表示。后马房枢纽工程管理处根据丈量面积和青苗依照规定作出相应的补偿，款已划入**村委开设的帐户。2008年因村负责人改选，兴贤村否认原代表人及村代表确认的面积，拒绝签收补偿款。后以分配方案不合理向四会市政府提出确权申请，市政府依法作出了决定，认定争议土地属国家所有。我们认为被告作出的四府决［2010］1号《决定》，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，处理正确。原告提出请求撤销该处理决定，没有事实和法律依据，请法院依法予以驳回。
第三人提交的证据有：
1、《现场确认签证书》十份，证明争议的土地均经过7个经济社及马房电站、水务局的工作人员在场共同测量，然后签名确认。其中原告当时的村长陈绍文、村代表刘奀签名确认；
2、会议纪要一份，证明当时因枢纽工程的需要而作的征地补偿标准；
3、**村委证明一份，证明争议的两个洲的土地由**村委在几十年前把土地分给争议的7个社，且里面讲的“6个”是笔误；
4、收据复印件九份，证明除原告外相关的补偿款项均已经发到其他各村里面。
经质证，原告对被告的证据2、7、11无异议。对证据1的内容有异议，不服该决定；证据3本身没有确认权属问题，但认为是国有土地有意见。图一和图五上的图是我们画的，但他们加了一些字进去；证据4本来就是歪曲事实的，我方不予认可；证据5我们确实是收到过，但我方对该内容有异议，认为国土部门答复中适用法律错误；对证据6有异议，该土地本来就不属于任何集体的，是荒地。原告是原始使用者且一直使用，并没有侵蚀任何集体的土地；证据8中的航拍图没有问题，主要是争议土地的归属问题。图片中没有附加文字的没有意见，附加文字的我方有意见；对证据9的确认的各村面积有异议，这其实是瓜分了我方的土地，不应该归第三人所有；对证据10的现场确认签证有异议。按照陈绍文反映，当时市府和电站去现场并不是原告和第三人全部在场确认争议土地的面积，而是分别进行确认的，所以陈绍文认为，其表述意见与被告的意见是不符合的。对证据10的《对兴贤村确认土地权属的答复》有异议，我方不予认可，当时没可能预见到冲积增多的土地归那方所有，也证明该证据是虚伪的，从相反方面证实了第三人根本没有耕种争议土地的事实。对证据12的真实性无异议，但对其内容有异议，我方认为在适用上是错误的，对于兴贤村的土地是否有经有关部门批准的问题，当时正是经济困难时期，政府都号召人们开荒自救，试问在六十年代的时候要经哪个部门批准，我方认为生产队划分土地给农民使用是不需要交费的。
第三人对被告的证据没有异议。
被告和第三人对原告举证的证据1-4、7-10的真实性无异议，对证据5、6的真实性无异议，但对内容有异议；对证据11的真实性无异议，但对该证据的引用有异议。
原告对第三人的证据2无异议。对证据1现场确认签证有异议，当时市府和电站去现场并不是原告和第三人全部在场确认争议土地的面积，而是分别进行确认的，所以我方参加人陈绍文认为，其表述意见与被告的意见是不符合的。对3、4证明及收据有意见，第三人收取了征地款，未处理好争议就将相关的款项分了。
被告对七名第三人提供的证据没有异议。
对当事人无异议的证据，本院予以确认。对当事人有异议的证据，本院结合其他证据综合认定。
经审理查明：座落在四会市大沙镇隆马村民委员会行政区域的绥江河段上的牛头寨海心洲、黄塘洞海心洲是由河沙泥土沉积而形成。上世纪60年代初，原马岗大队（现第三人**村委的前身）将这两个海心洲的土地分给附近的兴贤、**、**、元心、**、**、朱边和红荔果场（当时称大民生果场）进行耕种。随着时间的推移，因洪水带来的泥沙沉积，两个海心洲的面积逐渐扩大。兴贤合作社的部分村民自发到海心洲周边扩大的河滩地上种植番薯、甘蔗、竹子等作物。
2006-2007年间，四会市进行马房水利枢纽工程建设，工程完成后牛头寨海心洲、黄塘洞海心洲河段的水位上涨，种植的作物受到影响，四会市政府办公室于2007年4月20日作出了《四会市马房水利枢纽工程水淹附着物补偿工作会议纪要》，确定了对四会市马房水利枢纽工程遗留下来的水淹附着物的补偿标准。同年9月19日至21日四会市马房水利枢纽工程管理处派出工作人员会同**村委与兴贤、**、**、元心、**、**、朱边各合作社的村长或代表，到种植作物的现场进行了实地丈量。经丈量，得出上述各合作社使用海心洲河滩地的面积（包含泥沙沉积逐渐扩大的周边面积）为：兴贤合作社29.41亩，**合作社16.01亩，**合作社17.48亩，**合作社26.11亩，**合作社70.44亩（含元心合作社20亩），朱边合作社26.01亩，参与丈量的各村代表均在《现场确认签证书》上作了签名确认。之后，四会市管理处根据《四会市马房水利枢纽工程水淹附着物补偿工作会议纪要》确定的补偿标准，按照丈量得出的面积对河滩地和青苗给予相应的补偿，并将相关款项汇入了**村委设立的账户。至本案立案止除原告兴贤社未办理领取手续外，其余各社的补偿款项基本已领取。
2009年1月20日和2月17日，原告以第三人**村委和**、**、**社强行侵占其征地补偿强费和青苗补偿费为由，先后向四会市国土资源管理局和**政府递交了《关于兴贤村小组位于海心洲、黄塘洞海心洲的周边土地所有权归属及征地、青苗补偿问题的申述报告》（以下简称申述报告），提出本案争议的50多亩土地的补偿款应归其所有，要求责成**村委将属于其所有的土地补偿款和青苗补偿费拨给其社。2009年3月2日，**村委召开了兴贤、**、**、元心、**、**、朱边各社的村长或村代表会议。经过讨论并达成了一致意见，作出了《关于海心洲黄塘洞海心洲周边土地具体情况和处理方案》，该方案决定：因马房水利枢纽工程建坝蓄水两个海心洲受到影响，凡在两个海心洲周边开荒地相对那个村小组的土地补偿款就归相对的合作社，青苗补偿归种植者。原告认为该方案不合理。四会市国土资源管理局在收到原告的申述报告后于同年5月11日，作出了《关于对大沙镇**村委会兴贤村小组信访事项的调查答复》，认定村民在争议的洲地上开荒种作物是一种自发行为，是一种善意占用，但不论占用时间长短，都不应认为因此而取得土地所有权，并将答复送达给原告。原告认为该答复不对于同年5月25日向被告提出了确定土地所有权申请书。
被告接到申请书后进行了调查，并于2010年7月29日向争议双方发出举证通知书要求举证，争议双方均没有提供争议土地的权属证书。之后被告于同年8月27日对原告兴贤社和**、**、下洗、**、朱边、元心社作出四府决[2010]1号《决定》，确认座落在牛头寨海心洲、黄塘洞海心洲周边的50多亩土地权属于国家所有。原告不服，于同年9月30日向肇庆市人民政府递交了行政复议申请书。肇庆市人民政府于2010年12月6日作出了肇府行复［2010］18号行政复议决定书，维持了被告的四府决［2010］1号《决定》。原告遂向本院提出起诉。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十一条和第十三条规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”，“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本案原告及第三人均未能提供争议土地的合法权属证书，可见本案是属于确认土地所有权和使用权纠纷，发生确权争议的洲地是属于未依法确定所有权的土地，被告作为县级人民政府，有权依法对原告和第三人之间发生的土地所有权和使用权争议作出处理。被告基于原告未能提供争议土地的权属证书这一事实，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第一款 “国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第二条 “下列土地属于全民所有即国家所有：（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；”和国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条 “土地所有权争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。”的规定，认定原告和**、**、下洗、**、朱边、元心六社使用两个海心洲河滩地种植作物，但不能出具证据证明该河滩地归其所有，因此，不能仅仅因其实际使用的事实就认定该河滩地所有权归其所有，无论其使用该土地的实际时间长短，都不能因此而取得土地所有权。进而作出的四府决［2010］1号《关于四会市大沙镇**村委会兴贤经济合作社与**、**、下洗、**、朱边、元心经济合作社河滩地权属纠纷的处理决定》认定事实清楚，适用法律法规基本正确，程序合法，依法应予维持。
关于原告及其代理人提出《决定》在认定事实错误的问题，从原、被告举证的证据及第三人的陈述中，对争议土地的由河沙泥土沉积而形成后村民开荒耕种，上世纪60年代初划分给原告及**、**、下洗、**、朱边、元心六社使用以及后来实际使用人均无争议，只是对后来逐渐扩大的部分应当由谁使用有不同意见。原告称1962年“四固定”时该土地已收归我社集体所有原告未能举证证实，第三人也予以否认。被告举证的六份询问笔录中六位原告社的知情人也未证实争议土地划分给了原告使用，只是说原告安排其使用或说其他社的人对其使用没有提出异议；关于原告及其代理人提出《决定》在适用法律错误的问题。原告认为根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，争议土地几十年由原告村民耕种情况是众所周知的事实无需举证，故所有权属原告。被告既然认为争议土地属于国家所有，为何在征用时给付土地补偿款？！正如被告的代理人所说，牛头寨海心洲、黄塘洞海心洲都位于有堤的绥江河河床中，是河道堤防内的土地，按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”**村委将这两个海心洲的土地分给附近的兴贤、**、**、元心、**、**、朱边和红荔果场进行耕种，是一种善意使用国有土地的行为，符合当时为解决经济困难，开荒种粮实行自救的政策，后来两洲周边在泥沙沉积下扩大，原告的部分村民在周边开荒种植，也是一种自发性善意占用国有土地的行为，但不论占用时间多短，未经法定程序都不能因此而取得土地所有权。且《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定，“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第十九条又规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有权证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”由此可见，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条是有前提和条件的，只有土地改革时分给农民并颁发了土地所有权证的土地和实施《六十条》时确定为集体所有的土地不属于第二章规定属于国家所有的土地才可以适用。本案中原告没有证据证明其在实施《六十条》时取得了争议土地的所有权，因此不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条；至于原告及其代理人提到《决定》自相矛盾的问题，实际上这是政府从以人为本的理念出发，对农民响应当时政府为解决经济困难，开荒种粮实行自救的号召所付出的劳动作出的适当补偿。综上所述，对原告请求撤销**政府于2010年8月27日作出的四府决【2010】1号《关于四会市大沙镇隆马村兴贤经济合作社与**、**、**、**、朱边、元心经济合作社河滩地权属纠纷的处理决定》不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告**政府于2010年8月27日作出的四府决［2010］1号《关于四会市大沙镇**村委会兴贤经济合作社与**、**、下洗、**、朱边、元心经济合作社河滩地权属纠纷的处理决定》。
本案受理费50元，由原告广东省四会市***经济合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 李 文 雄
审 判 员 谭 建 玲
人民陪审员 温 敏 思
二〇一一年六月十五日
书 记 员 简 达 理
粤公网安备 44120302000088号
