广 东 省 肇 庆 市 鼎 湖 区人 民 法 院
行 政 判 决 书
（2011）肇鼎法行初字第5号
原告：肇庆市**房地产开发有限公司。
法定代表人：郑*枝。
原告：郑*枝，女。
原告：莫*忠，男。
上述三原告的共同委托代理人：孟*，广东**律师事务所律师。
上述三原告的共同委托代理人：余*，广东**律师事务所律师。
被告：**城乡规划局。
法定代表人：刘*红。
委托代理人：车*，男。
委托代理人：区*。
原告肇庆市**房地产开发有限公司、郑*枝、莫*忠对被告**城乡规划局作出的肇城规鼎（2011）*号《建设用地规划行政许可证》具体行政行为不服，于2011年7月1日向本院提起诉讼。本院于同年7月5日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告郑*枝、莫*忠和原告肇庆市**房地产开发有限公司的共同委托代理人孟*、余*，被告**城乡规划局的委托代理人车*、区*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告肇庆市**房地产开发有限公司(以下简称合正公司)、 郑*枝、莫*忠诉称，2002年7月２日，肇庆市鼎湖区建设局就鼎湖新城63区地块（编号为：63-01-C，包含*-*-*地块）向原用地单位肇庆市公安局鼎湖分局颁发了编号为2***3的《建设用地规划许可证》，该证表明该地块的用地性质为商住。2004年9月17日，**城乡规划局就63-01-C地块重新核发编号为2***3的《建设用地规划行政许可证》，随同该证所发《建设用地规划许可证编号（2***3）号附件》及《规划建筑设计条件通知书》皆表明该地块的用地性质为居住、商业和办公。2005年12月21日，肇庆市公安局鼎湖分局将*-*-*地块转让给肇庆市鼎湖城建房地产有限公司，2006年9月25日，肇庆市鼎湖城建房地产有限公司将*-*-*地块转让给原告郑*枝和莫*忠，合同规定该地块用途均为商住。原告郑*枝和莫*忠支付合同价款并缴纳了契税。2006年9月29日，肇庆市人民政府向上述二原告颁发了肇鼎国用（2005）第2**3号《国有土地使用权证》，明示*-*-*地块的地类（用途）为商住。为开发该地块，原告郑*枝和莫*忠等设立合正公司，并在取得企业法人营业执照后，向**城乡规划局鼎湖分局申请建设用地规划许可。被告于2011年1月20日核发了肇城规鼎地字第【2011】7号《建设用地规划许可证》，将*-*-*地块用地性质由原来商住变更为行政办公，并提出不符合商住用途的建设规划设计条件。原告郑*枝、莫*忠作为*-*-*地块的合法土地使用权人，三原告有权依法按该地块的原定用地性质进行开发利用。但被告所作的肇城规鼎地字第【2011】7号《建设用地规划许可证》作为一具体行政行为，其规定的用地性质违反了政府对土地使用权持有人的承诺，严重地限制了原告的房地产开发活动，严重侵害了原告的利益。请求依法撤销被告作出的肇城规鼎地字第【2011】7号《建设用地规划许可证》，并判令被告重新作出《建设用地规划许可证》，本案的诉讼费用由被告负担。
被告**城乡规划局答辩称，根据旧的《中华人民共和国城市规划法》和新的《中华人民共和国城乡规划法》的规定，我局是肇庆市城市规划的行政主管部门，按照法定程序核发《建设用地规划许可证》是我局的职权。我局是依法核发肇城规鼎地字第【2011】7号《建设用地规划许可证》的。合正公司于2011年1月7日向**城乡规划局鼎湖分局申请办理建设用地规划许可，要求在鼎湖区新城63区开发一座公寓式商务大厦。被告收到其申请后，经审查，在肇庆市人民政府于2009年2月10日批复同意实施的《肇庆市鼎湖区61、63区及周边地块控制性详细规划》中，明确将鼎湖区新城63区63-01-C（包括*-*-*和63-01-C2）地块的土地使用性质确定为行政办公，原告合正公司申请开发的*-*-*地块就是其中一部分。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政许可法》以及《广东省城市控制性详细规划管理条例》的相关规定，我局于2011年1月20日核发了肇城规鼎地字第【2011】7号《建设用地规划许可证》给原告合正公司，核定了*-*-*地块的土地使用性质为行政办公，不能按照其原有的土地性质进行开发建设。原告诉称我局的具体行政行为违反了政府对土地使用权持有人的承诺，严重限制了原告的房地产开发活动，是曲解了法律。我局没有否认合正公司对土地的使用权，合正公司所持有的相关权利证书，虽然注明申请地块的用途是商业，但这只是当时的土地使用性质，并不意味着可以一成不变，也不意味着政府就给了权利持有人相关承诺。随着经济发展，对城市规划的变更调整是必然的，政府对整个城市所作出的控制性规划是从合理性和全局性来规划的，不是针对具体的企业和个人，不存在对原告的房地产开发活动进行限制的问题。对合正公司申请地块土地使用性质由商住调整为行政办公，可能会给合正公司人利益造成影响，根据《中华人民共和国城乡规划法》第50条的规定，合正公司如果认为修改规划使自己的利益受到损害，可另行法律程序，依法向政府部门申请补偿。我局完全是依法行政，对鼎湖区新城63区*-*-*地块的用地申请进行审批，无论在程序上还是实体上都是依法进行的，请求法院予以维持。
原告向本院提交的证据有：1、2002年7月2日所发《建设用地规划许可证》（编号2***3），证明鼎湖新城63区地块（包括涉案的*-*-*地块）的用地性质为商住；2、2004年9月17日所发《建设用地规划许可证》（编号2***3）及其附件：①建设用地规划许可证编号（2***3）号附件，②蓝线图，③规划建筑设计条件通知书，证明63-01-C地块（包含涉案的*-*-*地块）的用地性质为居住、商业、办公；3、2005年12月21日的《土地使用权转让合同书》及附件蓝线图，证明2005年12月21日，肇庆市公安局鼎湖分局将*-*-*地块转让给肇庆市鼎湖城建房地产有限公司，合同规定该地块用途为商住；4、2006年9月25日的《土地使用权转让合同书》及附件蓝线图，证明2006年9月25日，肇庆市鼎湖城建房地产有限公司将*-*-*地块转让给原告二郑*枝、原告三莫*忠两人，合同规定该地块用途为商住；5、《广东省契税申报表》、《中国农业银行现金缴款单》、《广东省行政事业性收费统一票据》（土地登记费、工本费收据）、《契税完税证》、《广东省肇庆市不动产销售（转让）发票》、《广东省肇庆市服务业发票》（转让服务费）、《广东省肇庆市服务业发票》（土地评估费），证明原告二和原告三履行了土地转让合同义务和法定义务，其对*-*-*地块的取得合法有效；6、肇鼎国用（2005）第2**3号《国有土地使用权证》及附件蓝线图，证明原告二和原告三是*-*-*地块土地使用权人，该地块的地类（用途）为商住；7、《营业执照》，证明原告二与原告三为依法开发*-*-*地块设立肇庆市**房地产开发有限公司，并于2010年12月29日取得企业法人营业执照，法定代表人为郑*枝；8、肇城规鼎地字第【2011】7号《建设用地规划许可证》及其附件：①蓝线图，②建设用地规划设计条件，证明被告将*-*-*地块用地性质由原来的商住变更为行政办公，并提出不符合商住用途的建设用地规划设计条件；9、关于鼎湖区新城六十三区用地性质变更问题《申诉书》及鼎湖分局的答复意见，证明起诉前原告曾向**城乡规划局鼎湖分局提出申诉。
被告向本院提交的证据有：1、被告的组织机构代码证，证明被告的诉讼主体资格；2、肇城规公示字〔2008〕第13号批前公示，证明规划部门依法对鼎湖区61、63区做的控制性详细规划进行了批前公示；3、肇规委〔2008〕02号决议，证明肇庆市城市规划委员会通过了鼎湖区61、63区及周边地块的控制性详细规划；4、《关于同意实施肇庆市端州区蕉园岗周边地段控制性详细规划等3个控制性详细规划的批复》，证明规划部门对鼎湖区61、63区所做的控制性详细规划获得了肇庆市人民政府的批复同意实施；5、《肇庆市鼎湖区61、63区及周边地块控制性详细规划》一册，证明鼎湖区*-*-*地块的用地性质为行政办公；6、办理用地规划许可证的办事指引，证明办理用地规划许可证所需要的资料目录；7、合正房地产公司填写的用地申请表格，合正房地产公司向规划部门的提出用地开发申请；8、合正房地产公司提交的用于办证的相关资料，证明规划部门对合正房地产公司的用地开发申请进行材料审查；9、肇城规鼎地字第（2011）*号建设用地规划许可证，证明经审查后，规划部门依法核发了用地许可证给合正房产公司；10、法律法规部分条文，证明被申请人核发用地许可证的法律依据。
庭审质证时，原告对被告提供的证据1、2、5、6、7、8、9、10的真实性无异议。但认为证据2属于批前公示，不是经市政府审批后公布实施的规划方案，只能证明被告履行了批前公示的义务；对证据5被告陈述该规划是经市政府审批后公布实施的规划，但今天提交的该规划文本的内容与被告核发给原告的肇城规鼎地字第【2011】7号建设用地规划许可证及其后所附建设用地规划设计条件的内容不符，该证据不具有合法性；证据6与本案的争议没有关联；证据7、8合法性和关联性没有意见；对于证据9规划许可证，我们认为上面所批复的用地性质有误。对证据3、4，因被告在第一次开庭中没有提交原件，第二次开庭再提供已过举证期限故对这两份证据不予质证。
被告对原告提供的证据质证意见如下：证据1、2、3的真实性和合法性无异议，但该建设用地规划许可证只可以证明该土地在2002年发证的时候用地性质是商住；证据4真实性没有异议，但对证明的内容部分有异议，因为合同规定该地块的用途为商住，不能因为合同规定为商住就能认定为商住，合同双方当事人没有权利对土地的性质进行确定;证据5真实性无异议，但该组证据只是证明了原告2、3取得本案所争议地块的转让手续;证据6真实性没有异议，但对合法性及变更土地使用权人的过程，我们认为，这是土地部门内部的程序，他们的办证程序与被告的规划没有关联性; 对证据7、8、9真实性没有异议，用地的规划许可证是经过合法手续变更土地用途的性质，是符合程序的。
经审查：对当事人无异议的证据，本院予以确认，可以作为认定事实的依据；对当事人有异议的证据，本院结合其他证据综合认定。原告对被告提供的证据5的质证意见，正如被告在庭审中对争议地块的指认和陈述所说，虽然在《肇庆市鼎湖区61、63区及周边地块控制性详细规划》中的编号63-02-C1与原地块编号63-0１-C有所不同，但所指地块四至是一致的，地块界线位置是以地块四至界限的控制座标为准，编号不同是国土和规划部门对地块的标注名称不同所致，也因此规划部门在核发肇城规鼎地字第【2011】7号《建设用地规划许可证》时为便于原告以后到国土部门办理相关手续而沿用了*-*-*编号的原因。由此可见，上述编号不同既不影响《肇庆市鼎湖区61、63区及周边地块控制性详细规划》的效力，也不影响原告行使相关权利。此外原告对被告在二次开庭再出示证据3、4原件，认为已过举证期限不予质证，因该两份证据被告在法定期限内已提供了复印件，虽然第一次庭审未能出示原件，但明确提出庭后提供，而本院经庭审核对，原提供的复印件与原件无异，故本院确认被告提供的证据3、4合法有效。
本院根据上述有效证据认定以下事实：2002年7月2日，肇庆市鼎湖区建设局城乡规划管理办公室就鼎湖区新城63区地块（编号为：63-01-C，包含*-*-*地块）向当时的用地单位肇庆市公安局鼎湖分局颁发了编号为2***3的《建设用地规划许可证》，该证明确用地项目名称为商住，用地面积蓝线13.64亩、红线6.99亩，许可证有效期为六个月，逾期未使用自行失效。2004年9月17日**城乡规划局对上述地块重新核发了编号为2***3的《建设用地规划许可证》，该证上用地项目名称空白，用地位置63区（63-01-C），用地面积9045平方米。其附件：①建设用地规划许可证编号（2***3）号附件上，建设项目性质为居住、商业、办公，备注栏写明该地块不宜单独拍卖建设，须结合周边用地统一开发或与西南面公共用地置换使用；②蓝线图上：用地性质为商业、居住，备注：必须做好详细规划报审后实施。2005年12 月21日，肇庆市公安局鼎湖分局与肇庆市鼎湖城建房地产有限公司签订了土地使用权转让合同书，将*-*-*地块转让给肇庆市鼎湖城建房地产有限公司，合同书上写明转让项目：商住用地，所附规划蓝线图上：用地性质为商业、居住，用地面积4000平方米，备注：必须做好详细规划报审后实施，结合相邻地块共同开发。2006年9月25日，肇庆市鼎湖城建房地产有限公司与原告郑*枝、莫*忠签订了土地使用权转让合同书，将*-*-*地块转让给郑*枝、莫*忠，合同书及附件与第一次转让内容相同。当天郑*枝、莫*忠按规定交纳了土地转让款及相关契税，并领取了肇庆市人民政府于同年9月29日颁发的肇鼎国用（2005）第2**3号《国有土地使用权证》，该证写明地号：*-*-*，地类（用途）：商住。2010年12月29日，原告合正公司成立并领取了《企业法人营业执照》。
2011年1月7日，原告合正公司向**城乡规划局鼎湖分局申请建设用地规划许可，要求在鼎湖区新城63区开发一座公寓式商务大厦。被告收到其申请后，经审查认为，《肇庆市鼎湖区61、63区及周边地块控制性详细规划》（以下简称《61、63区控规》）于2008年由肇庆市规划部门组织编制，同年5月9日至6月8日以肇城规公示字【2008】第13号在西江日报和规划部门公开网站上进行了批前公示，经公开征询意见和修订完善后，肇庆市城市规划委员会于2008年8月11日审议并通过了《61、63区控规》，作出肇规委【2008】02号《关于<肇庆市鼎湖区61、63区及周边地块控制性详细规划>的决议》，同意由市城乡规划局组织修改完善后上报市人民政府审批。肇庆市人民政府于2009年2月10日作出了《关于同意实施肇庆市端州区蕉园岗周边地段控制性详细规划等3个控制性详细规划的批复》，同意实施《61、63区控规》。该规划明确将原鼎湖区新城63区63-01-C【新控规改为63-02-C1地块，包括原*-*-*（原告合正公司申请开发的地块）和63-01-C2地块】的土地使用性质确定为行政办公。为此，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政许可法》以及《广东省城市控制性详细规划管理条例》的规定，于2011年1月20日核发了肇城规鼎地字第【2011】7号《建设用地规划许可证》给原告合正公司，核定了原*-*-*地块的土地使用性质为行政办公，不能按照其原有的土地性质进行开发建设。原告合正公司于2011年5月31日向**城乡规划局鼎湖分局提出申诉，**城乡规划局鼎湖分局于2011年6月2日作出《关于鼎湖区新城六十三区用地性质变更问题<申诉书>的答复意见》。2011年7月1日原告向我院提起本案诉讼
本院认为，被告作为肇庆市城市规划行政主管部门，在收到原告建设用地规划许可的申请，依法进行审查后，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政许可法》以及《广东省城市控制性详细规划管理条例》的规定，核发了肇城规鼎地字第【2011】7号《建设用地规划许可证》给原告合正公司，被告作出的具体行政行为合法有效，应予确认。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。在本案中需要审查的是：被告作出的肇城规鼎地字第【2011】7号《建设用地规划许可证》是否依法核发，包括该规划许可变更原用地性质的依据是否充分？程序是否合法？从本案原、被告双方提供的证据看，鼎湖区新城63区地块（编号为：63-01-C，包含*-*-*地块）用地性质的改变在原告郑*枝、莫*忠购买该地块时，规划部门对该地块的用地性质在其2004年9月17日重新核发的《建设用地规划许可证》上已略有改变，当时的许可证用地项目名称空白，在附件上建设项目性质为居住、商业、办公，但备注栏写明该地块不宜单独拍卖建设，须结合周边用地统一开发或与西南面公共用地置换使用。到2008年肇庆市规划部门依法组织编制了《61、63区控规》，并于同年5月9日至6月8日以肇城规公示字【2008】第13号在西江日报和规划部门公开网站上进行了批前公示，经公开征询意见和修订完善后，肇庆市城市规划委员会于2008年8月11日审议并通过了《61、63区控规》，作出肇规委【2008】02号《关于<肇庆市鼎湖区61、63区及周边地块控制性详细规划>的决议》，同意由市城乡规划局组织修改完善后上报市人民政府审批。肇庆市人民政府于2009年2月10日作出了《关于同意实施肇庆市端州区蕉园岗周边地段控制性详细规划等3个控制性详细规划的批复》，同意批准实施《61、63区控规》。被告的上述行政行为均符合相关法律法规的规定，其根据已实施的《61、63区控规》作出改变*-*-*地块原定用地性质的肇城规鼎地字第【2011】7号《建设用地规划许可证》的依据是充分的。再从被告作出具体行政行为的程序上看，被告在2011年1月7日收到合正公司的申请后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条和《中华人民共和国行政许可法》第三十七条、第四十二条以及《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条的规定，在法定期限内于2011年1月20日核发了肇城规鼎地字第【2011】7号《建设用地规划许可证》给原告合正公司，不存在违反法定程序的行为。
对原告及其代理人提出《61、63区控规》不合法，因为没有证据证明该控划获得市政府的批准，即便获得批准，也不是被告举证的详规。理由是根据被告的举证，批前公示是在2008年5月9日在报上刊登的，而这一本详规每一页当中都注明了该规划的制作单位和制作时间，制作时间无一例外的都是2008年7月份的，故推断被告举证的该份详规是在公示以后进行修改而作出的，目的是用于提交给规划委审议用的，该委员会通过了控规，同时又要求由市规划局再次修改并完善后上报市政府审批，而市政府即便根据被告的举证也是在2009年2月10号批复的，至今没有看到2008年8月11号规划委员会审议通过以后的修改。所以认为被告提交给法庭的控规不是经市政府审批实施的控规。对此，被告在第二次开庭过时已明确：庭上出示的就是肇庆市城市规划委员会2008年8月11日审议作出决议，由**城乡规划局组织修改完善后上报政府批准实施的文本。原告的代理人提出的上述意见只是在推定后作出结论，并没有证据证实该文本不是已批准实施的《61、63区控规》，至于控规中标示的2008.07虽可证明设计时间是2008年7月但不能证明之后未作过修改，而且被告举证的证据肇庆市人民政府批复已表明《61、63区控规》在2009年2月10日后已有效实施，因此被告以此作为重要依据依法作出的行政许可就是合法有效的。国家对出让土地的开发和使用是有期限的，对建设用地的规划许可也是有期限的，由于原告是在政府依法修改了原规划后才申请建设用地规划许可，被告只能按《61、63区控规》确定原告的土地的用地性质，对合正公司申请地块土地使用性质由商住调整为行政办公。因此，对原告要求依法撤销被告，并判令被告重新作出《建设用地规划许可证》的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款的规定，判决如下：
确认**城乡规划局作出的肇城规鼎地字第【2011】7号《建设用地规划许可证》有效。
本案受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内， 向本院递交上诉状，并接对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 李 文 雄
审 判 员 谭建 玲
人民陪审员 温敏 思
二Ｏ一一年九月 三十日
书 记 员 简达 理
粤公网安备 44120302000088号
